PERGESERAN LEMBAGA-LEMBAGA NEGARA DALAM KEKUASAAN LEGISLATIF PASCA AMANDEMEN UUD 1945


BAB 1

Pendahuluan

 a.             Latar Belakang

Terobosan luar biasa telah dilakukan pemerintahan reformasi ketika secara berani mengamandemen UUD 1945. Tidak tanggung-tanggung, amandemen dilakukan sebanyak empat kali, yaitu tahun 1999, 2000, 2001, dan 2002. Padahal pada pemerintahan Orde Baru yang dipimpin Soeharto, UUD 1945 disucikan dan haram hukumnya untuk diutak-atik, dikritik, dan apalagi diubah. UUD yang sakral waktu itu kemudian dituntut untuk dilakukan perubahannya karena tidak lagi sesuai dengan penyelenggaraan negara yang sehat dan berwibawa.

Amandemen UUD 1945 membawa implikasi yang sangat luas terhadap semua lembaga negara. Pada salah satu sisi, ada lembaga negara yang mendapat tambahan darah baru yaitu dengan bertambahnya kewenangan secara signifikan di dalam konstitusi. Sementara di sisi lain, ada pula lembaga negara yang mengalami pengurangan kewenangan dibandingkan sebelum amandemen.

Dari semua rangkaian amandemen itu, legislatif termasuk lembaga negara yang paling banyak mengalami perubahan. Perubahan itu tidak hanya menyangkut kewenangan tetapi adanya penataan ulang dari sistem unikameral dengan supremasi MPR menuju sistem bikameral. Keberadaan MPR masih tetap dipertahankan tetapi hanya sebatas joint-session antara Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dengan DPR

Salah satu hal yang mendasari amandemen UUD 1945 adalah semangat untuk membatasi kekuasaan eksekutif dan memberdayakan legislatif. Sebelum dilakukan perubahan terhadap UUD 1945 sulit membayangkan lembaga legislatif akan sekuat sekarang. Meskipun sebelumnya kedudukan legislatif adalah kuat. Namun dalam praktik, legislatif tidak dapat menjalankan tugas dan wewenangnya secara optimal. Setelah perubahan UUD 1945, penguatan posisi legislatif tidak hanya terjadi dalam pengaturan di tingkat konstitusi tetapi juga di dalam praktik ketatanegaraan. Pergeseran kekuasaan legislatif pasca amandemenpun menjadi perubahan yang tidak terelakkan. Hal ini berkaitan dengan pergeseran lembaga-lembaga didalam kekuasaan legislatif dan fungsinya sebagai badan pembentuk undang-undang.

b.         Rumusan Masalah

  1. Bagaimana kedudukan dan kewenangan lembaga legislatif sebelum amandemen UUD 1945?
  2. Bagaimana perubahan kewenangan lembaga-lembaga legislatif sesudah amandemen UUD 1945?
  3. Bagaimanakah kemungkinan pergesaran kekuasaan legislatif pasca amandemen UUD 1945?

 

BAB II

Pembahasan

 A.        Kedudukan Lembaga Legislatif Sebelum Amandemen UUD 1945

Dalam susunan ketatanegaraan Republik Indonesia pernah dikenal istilah lembaga tertinggi negara dan lembaga tinggi negara. Lembaga yang disebut sebagai lembaga tertinggi negara dan lembaga tinggi negara dalam UUD 1945 adalah:

  1. Majelis permusyawaratan Rakyat (MPR)
  2. Presiden
  3. Dewan Pertimbangan Agung (DPA)
  4. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR)
  5. Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)
  6. Mahkamah Agung (MA)

Dari keenam lembaga negara tersebut, MPR merupakan lembaga tertinggi negara. MPR mendistribusikan kekuasaannya kepada lima lembaga yang lain yang kedudukannya sejajar, yakni sebagai lembaga tinggi negara. Dalam susunan ketatanegaraan RI pada waktu itu, yang berperan sebagai lembaga legislatif adalah MPR dan DPR.

 i.      Majelis Pemusyawaratan Rakyat

Sebelum amandemen UUD 1945, susunan anggota MPR terdiri dari anggota – anggota DPR ditambah utusan daerah. Terkait dengan kedudukannya sebagai lembaga tertinggi negara, MPR diberi kekuasaan tak terbatas (super power) karena kekuasaan ada di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR dan MPR adalah penjelmaan dari seluruh rakyat Indonesia yang berwenang menetapkan UUD, GBHN, mengangkat presiden dan wakil presiden.

ii.      Dewan Perwakilan Rakyat

Sebelum amandemen UUD keanggotaan DPR sebagai lembaga tinggi negara terdiri dari golongan politik dan golongan karya yang pengisiannya melalui pemilihan dan pengangkatan. Wewenang DPR menurut UUD 1945 adalah :

  1. Bersama presiden membentuk UU (Pasal 5 ayat 1 jo Pasal 20 ayat (1)) dengan kata lain bahwa DPR hanya berwenang untuk memberikan persetujuan RUU yang diajukan presiden disamping mengajukan sendiri RUU tersebut. (Pasal 21 UUD 1945)
  2. Bersama presiden menetapkan APBN (Pasal 23 ayat (1))
  3. Meminta MPR untuk mengadakan sidang istimewa guna meminta pertanggungjawaban presiden.

B.       Kedudukan dan Kewenangan Lembaga legislatif Sesudah Amandemen UUD 1945.

Setelah adanya amandemen ke IV UUD 1945 terdapat suatu perubahan yang cukup mendasar baik dalam sistem ketatanegaraan maupun kelembagaan negara di Indonesia. Hal tersebut dapat dilihat dari dihapuskannya kedudukan MPR sebagai lembaga tertinggi negara serta adanya beberapa lembaga negara baru yang dibentuk, yaitu Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Serta pergeseran kewenangan membentuk undang-undang oleh lembaga legislatif. Dalam hal kewenangan lembaga negara, UUD 1945 hasil amandemen menekankan adanya beberapa perubahan pada lembaga legislatif yaitu :

 i.     Majelis Permusyawaratan Rakyat

Setelah perubahan UUD 1945, prinsip pembagian kekuasaan ditinggalkan dan diganti dengan prinsip pemisahan kekuasaan secara horizontal, karena MPR tidak lagi berkedudukan sebagai lembaga tertinggi negara. Selain itu, perubahan-perubahan yang terjadi di lembaga MPR baik mengenai susunan, kedudukan, tugas maupun wewenangnya adalah :

  1. MPR tidak lagi menetapkan GBHN
  2. MPR tidak lagi mengangkat presiden. Hal ini dikarenakan presiden dipilih secara langsung oleh rakyat melalui pemilihan umum. (Pasal 6A ayat (1) UUD NRI 1945). MPR hanya bertugas untuk melantik presiden terpilih sesuai dengan hasil pemilu. (Pasal 3 ayat 2 Perubahan III UUD 1945).
  3. Susunan keanggotaan MPR berubah secara struktural karena dihapuskannya keberadaan utusan golongan yang mencerminkan prinsip perwakilan fungisional (functional representation) dari unsur keanggotaan MPR.[1] Sehingga susunan keanggotaan MPR sekarang terdiri dari anggota DPR dan DPD yang dipilih secara langsung melalui pemilu.
  4. MPR tetap berwenang mengubah dan menetapkan UUD (Pasal 3 ayat (1) UUD NRI 1945)
  5. Majelis Permusyawaratan Rakyat hanya dapat memberhentikan Presiden dan atau/Wakil Presiden dalam masa jabatannya, apabila atas usul DPR yang berpendapat bahwa Presiden/Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden/Wakil Presiden.

Ditinjau dari struktur keanggotaan, anggota MPR adalah derivasi anggota DPR dan DPD. UUD 1945 menempatkan MPR sebagai lembagai negara tertinggi karena MPR melakukan sepenuhnya kedaulatan rakyat. MPR adalah penjelmaan rakyat. Sekarang tidak lagi. MPR berdasarkan perubahan Ketiga UUD 1945 sederajad dengan lembaga negara lainnya. MPR hanya menjalankan kedaulatan rakyat yang ditentukan didalam UUD. Sehingga tidak ada lagi ungkapan kekuasaan MPR tak terbatas.[2]

ii.       Dewan Perwakilan Rakyat (DPR)

Adanya amandemen terhadap UUD 1945, sangat mempengaruhi posisi dan kewenangan DPR sebagai lembaga legislatif. Perubahan radikal terhadap ketentuan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 dengan mengurangi secara signifikan kekuasaan Presiden dalam membuat undang-undang menjadi proses politik di DPR sebagai kekuatan paling dominan dalam menerjemahkan rumusan-rumusan normatif yang terdapat dalam UUD.[3] Padahal sebelum dilakukan perubahan, DPR hanya mempunyai fungsi legislasi semu karena lebih diposisikan sebagai “tukang stempel” dalam membuat undang-undang. Kini supremasi DPR dalam proses legislasi menjadi sangat dominan karena Presiden tidak mempunyai pilihan lain, kecuali mengesahkan rancangan undang-undang. Keharusan menandatangani semua rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama dalam waktu tiga puluh hari menempatkan Presiden dalam pressure DPR,

Beberapa perubahan menempatkan DPR sebagai lembaga penentu kata-putus dalam bentuk memberi “persetujuan” terhadap beberapa agenda kenegaraan,(saldi isra amandemen legislatid dan eksekutif) antara lain adalah (1) Presiden dalam membuat perjanjian internasional yang menimbulkan akibat luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat, (2) peraturan pemerintah pengganti undang-undang, (3) pengangkatan Hakim Agung, (4) pengangkatan dan pemberhentian anggota Komisi Yudisial. Di samping itu, masih ada agenda lain yang memerlukan “pertimbangan” DPR, antara lain adalah (1) pengangkatan Duta dan Konsul, (2) menerima penempatan duta negara lain, (3) pemberian amnesti dan abolisi.

Kekuasaan ke tangan DPR bertambah banyak dengan adanya kewenangan untuk mengisi beberapa jabatan strategis kenegaraan, misalnya menentukan tiga dari sembilan orang hakim Mahkamah Konstitusi, dan memilih anggota Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Di samping itu, DPR juga menjadi lembaga yang paling menentukan dalam proses pengisian lembaga non-state lainnya (auxiliary bodies) seperti Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Komisi Pemilihan Umum. Catatan ini akan bertambah dengan adanya keharusan untuk meminta pertimbangan DPR dalam pengisian jabatan Panglima TNI, Kepala Kepolisian Negara RI (Kapolri).

Mencermati pergeseran kekuasaan yang sangat besar di atas, perubahan UUD 1945 mendorong DPR menjadi lembaga negara yang supreme di antara lembaga-lembaga negara yang ada. Kenyataan ini sulit untuk dibantah karena hampir semua kekuasaan negara bertumpu ke DPR. Singkat kata, perubahan UUD 1945 memunculkan concentration of power and responsibility upon the DPR.

iii.       Dewan Perwakilan Daerah (DPD)

Sebagai lembaga negara yang baru dibentuk setelah amandemen UUD,  pembentukan lembaga ini bertujuan untuk mengakomodasi kepentingan daerah sebagai wujud keterwakilan daerah ditingkat nasional. Hal ini juga merupakan tindak lanjut peniadaan utusan daerah dan utusan golongan sebagai anggota MPR. Pembentukan DPD adalah sebagai badan perwakilan tingkat pusat yang baru. Sama halnya seperti anggota DPR, anggota DPD juga dipilih secara langsung oleh rakyat melalui pemilu. (Pasal 22 C ayat (1) UUD NRI 1945). DPD mempunyai kewenangan untuk mengajukan dan ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, rancangan undang-undang lain yang berkaitan dengan kepentingan daerah. Sehingga dengan lahirnya DPD sebagai salah satu lembaga baru pasca amandemen terdapat 2 lembaga di tubuh legislatif. Yang kemudian banyak pihak yang menilai bahwa sistem parlemen yang ada di Indonesia adalah dua kamar. Walaupun dalam praktiknya DPD lebih nampak sebagai badan komplementer DPR daripada sebuah kamar dalam sistem dua kamar.[4]

iv.     Presiden

Dalam struktur ketatanegaraan Presiden adalah lembaga negara yang masuk dalam cabang kekuasaan eksekutif. Sejatinya sebagai eksekutif Presiden memiliki tugas dan kewenangan untuk melaksanakan undang-undang yang telah dibuat oleh kekuasaan legislatif sebagai pembuat undang-undang. Namun dalam sejarah ketatanegaraan di Indonesia presiden menempati posisi yang tidak tegas sebagai eksekutif murni. Dalam UUD 1945 presiden diberikan kekekuasaan untuk membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR (pasal 5 ayat 1 UUD). Hal yang sama juga terjadi pasca amandemen UUD. Presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan berhak mengajukan, melakukan pembahasan dan menyetujui rancangan undang-undang. Tentu hal tersebut sangat jauh dari apa yang diungkapkan Montesque tentang Trias Politica, bahwasannya kekuasaan eksekutif berwenang untuk melaksanakan undang-undang. Diberikannya kewenangan kepada presiden untuk mengajukan rancangan undang-undang secara tidak langsung menyeret presiden kemudian masuk kedalam fungsi kekuasaan legislatif yakni dalam proses pembentukan undang-undang.

C.       Pergeseran Kekuasaan Legislatif Pasca Amandemen

Sebelum melangkah lebih jauh tentang pembahasan pergeseran kekuasaan legislatif terlebih dahulu kita mengenal makna pergeseran. Pergesaran disini lebih kepada terjadinya suatu perubahan dan timbulnya keadaan baru yang sebelumnya tak ada ataupun dari yang sebelumnya ada kemudian menjadi tidak ada. Ada 2 hal yang perlu digaris bawahi dalam pergeseran kekuasaan legislatif pasca amandemen yakni menyangkut:

 i.       Pergeseran Kekuasaan Legislatif Secara Kelembagaan

Sebelum amandemen yakni pada masa pemerintahan Soeharto, kekuasaan legislatif secara kelembagaan dipegang oleh MPR dan DPR. Tentu kedua lembaga ini mempunyai kedudukan dan fungsi yang berbeda walaupun secara keanggotaan setiap anggota DPR pada masa itu secara otomatis adalah sebagai anggota MPR. Pasca amandemen UUD terjadi perubahan yang sangat kentara berkaitan dengan kelembagaan negara di tubuh legislatif. Yakni dengan masuknya DPD dalam kekuasaan legislatif. Sehingga setelah amandemen UUD 1945 ada 3 lembaga didalam kekuasaan legislatif yakni MPR, DPR dan DPD. Banyak pihak yang menyebut bahwa sistem perwakilan di Indonesia adalah 3 kamar (trikameral) karena adanya 3 lembaga negara yang mempunyai fungsi berbeda dalam konstitusi. Ada juga yang menyebut bahwa sistem perwakilan di Indonesia menganut sistem 2 kamar (bikameral) karena secara keanggotaan hanya ada 2 lembaga saja yakni DPR dan DPD, keanggotaan MPR adalah adalah gabungan dari keanggotaan DPR dan DPD. Tentu masing-masing pihak boleh memiliki pandangan tersendiri dalam melihat sistem perwakilan didalam tubuh legislatif.

ii.   Pergeseran Kekuasaan Legislatif berkaitan dengan Fungsi Legislasi.

Sebelum amandamen UUD 1945 Presiden memiliki peran strategis dalam proses pembentukan UU. Dalam naskah asli UUD 1945 disebutkan bahwa Presiden diberikan kekuasaan membentuk UU. Artinya apa fungsi legislasi pada waktu itu diberikan kepada Presiden selaku eksekutif. Padahal didalam pemisahan kekuasaan secara tegas kedudukan Presiden adalah sebagai eksekutif yakni pelaksana UU bukan pembentuk UU. Meskipun ada yang mengatakan hal tersebut merupakan modifikasi dari ajaran Trias Politica namun bagi saya itu adalah sebuah bentuk penyimpangan. Presiden telah mengambil kewenangan kekuassaan legislatif yakni membentuk undang-undang yang seharusnya bukan menjadi kewenangannya. DPR sebagai organ kekuasaan legislatif hanya sebagai stempel saja karena hanya memberikan persetujuan rancangan undang-undang yang diajukan oleh Pemerintah (Presiden). Sehingga memberikan kesan bahwa fungsi kekuasaan legislatif sebelum amandemen UUD dipegang dan didominasi oleh Presiden (heavy eksekutive).

Setelah Amandemen UUD terjadi sebuah pergeseran kekuasaan legislatif dalam menjalankan fungsinya yakni membentuk undang-undang. Peran DPR sebagai organ kekuasaan legislatif pasca amandemen lebih diperkuat lagi. DPR yang dulu hanya diberikan wewenangan untuk memberikan persetujuan atas rancangan undang-undang yang diajukan presiden (pasal 20 ayat 1) kini mulai diberikan kekuasaan membentuk undang-undang (pasal 20 ayat 1 amandemen pertama). Peran presiden yang dulu lebih dominan dalam pembuatan undang-undang karena diberikan kekuasaan membentuk undang-undang kemudian mulai dikurangi menjadi hanya sebatas mengajukan rancangan undang-undang, melakukan pembahasan bersama-sama DPR dan mengsahkan rancangan undang-undang tersebut.

Pergeseran lainnya adalah masuknya DPD kedalam tubuh legislatif. Meskipun DPD bukan badan legislatif penuh karena fungsinya tidak sebesar DPR namun kehadiran DPD dirasa sangat berarti karena kontribusinya dianggap penting dalam mewakili daerahnya masing-masing. Sayang, sejak disepakatinya kehadiran DPD, sudah dapat diduga bahwa ”kamar kedua” dalam lembaga perwakilan rakyat ini tidak akan punya peran signifikan. Jika dibandingkan dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), dugaan itu terkait dengan terbatasnya kewenangan DPD dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Sebagai lembaga legislatif, misalnya, DPD hanya dapat mengajukan dan ikut membahas rancangan undang-undang tentang otonomi daerah; hubungan pusat-daerah; pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan ekonomi lain; serta perimbangan keuangan pusat-daerah.

Dengan kewenangan yang begitu terbatas, DPD tidak dapat mempunyai fungsi legislasi. Bagaimanapun juga fungsi legislasi harus dilihat secara utuh yaitu dimulai dari proses pengajuan sampai menyetujui sebuah RUU menjadi undang-undang. Ketimpangan fungsi legislasi menjadi semakin nyata dengan adanya Pasal 20 Ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan bahwa kekuasaan membentuk undang-undang berada di tangan DPR. Tidak hanya itu, Pasal 20A Ayat (1) UUD 1945 secara eksplisit menentukan bahwa fungsi legislasi hanya dimiliki oleh DPR.

BAB III

Penutup

a.             Kesimpulan

  1. Sebelum amademen kekuasaan membentuk undang-undang dipegang oleh presiden selaku eksekutif walaupun didalam praktik saat itu kekuasaan legislatif dipegang oleh lembaga MPR dan DPR
  2. Pasca amandemen UUDNRI Tahun 1945 kekuasaan legislatif mengalami perubahan yakni dengan dihapusnya MPR sebagai lembaga tertinggi negara, hadirnya DPD sebagai lembaga negara baru dan diserahkannya kekuasaan membentuk undang-undang kepada DPR
  3. Terjadi pergeseran kekuaasan legislatiif pasca amandemen UUDNRI Tahun 1945 yakni adanya pergeseran kelembagaan didalam tubuh legislatif dan pergeseran fungsi legislasi dalam proses pembuatan undang-undang.

b.         Saran

  1. Adanya penguatan posisi kekuasaan legislatif pasca amandemen seharusnya menjadikannya semakin efektif dalam melaksanakan fungsi legislasi, tidak hanya sekadar menitikberatkan pada pelaksanaan fungsi pengawasan dan anggaran saja.
  2. Perlu adanya perubahan UUD 1945 yang ke-5. Hanya dengan cara begitulah ketimpangan mekanisme checks and balances yang ada dapat diperbaiki terutama dalam menata ulang fungsi legislasi antara DPR dan DPD.

Daftar Pustaka

Bagir Manan, 2004, DPR, DPD dan MPR dalam UUD 1945 BARU, FH UII Press. Cetakan Kedua, Yogyakarta.

Riri Nazriyah, 2007, MPR RI Kajian Terhadap Produk Hukum dan Prospek di Masa Depan, FH UII Press, Yogyakarta.

Saldi Isra, 2002, PROTET LEMBAGA PERWAKILAN RAKYAT, Jurnal Ilmu Pemerintahan, Edisi 18.

UUD 1945

UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945


[1] Riri Nazriyah. 2007. MPR RI Kajian Terhadap Produk Hukum dan Prospek di Masa Depan. FH UII Press. Yogyakarta. hlm 134.

[2] Bagir Manan. 2004. DPR DPD dan MPR dalam UUD BARU, FH UII Press, Yogyakarta, Cet II. hlm 6.

[3] Saldi Isra, 2002, PROTET LEMBAGA PERWAKILAN RAKYAT, Jurnal Ilmu Pemerintahan, Edisi 18, Tahun 2002.

[4] Lihat Bagir Manan , DPR, DPD dan…………..,Op. Cit, Hlm.3.

Advertisements
  1. No trackbacks yet.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: